Адміністративне право України - Юрій Прокопович Бутяк

всіх питань. Центральні та місцеві органи влади не мають права здійснювати безпосереднє управління підвідомчими підприємствами, втручатися в їх виробничу й господарську діяльність, оскільки їх основне призначення — регулювання та координація діяльності у відповідних галузях. З цих позицій державні підприємства й установи, незважаючи на збереження своєї відомчої приналежності, зміцнили позиції як суб’єкти цивільно-правових відносин і ринку. Їх вже не можна розглядати як організаційні ланки єдиної системи управління відповідною галуззю.

Разом з тим, у центральних і місцевих галузевих органів виконавчої влади залишилися суттєві важелі впливу на підвідомчі підприємства й установи, що в деяких випадках може звести нанівець усю їх самостійність у розв’язанні виробничих і господарських питань, а саме: забезпечення виконання законів та інших нормативно-правових актів, у тому числі актів центральних органів виконавчої влади, заняття посад керівників, фінансування в цілому чи будь-яких заходів, контроль.

Фактично, децентралізація управління опирається лише на роздержавлення, зміну форм власності й, відповідно, на диференціацію за формами — на приватну, органів місцевого самоврядування, колективну, державну. Управління недержавними підприємствами зосередили в своїх руках власники або уповноважені ними особи. Ступінь державного управління підприємствами системи місцевого самоврядування також значно скорочено, оскільки їх виведено з підпорядкованості державних органів за збереження відомчої приналежності.

Таким чином, організація управління охоплює не тільки державне, а й недержавне управління в межах, що регулюють норми адміністративного права. Елементами організації управління є: а) органи виконавчої влади; б) органи, що входять у організаційний механізм здійснення виконавчої влади (органи державного управління), але прямо не належать до органів виконавчої влади; в) норми адміністративного права, за допомогою яких встановлюють статус усіх ланок управління, їх службовців, межі взаємовідносин, правову відповідальність суб’єктів.

Головною метою державного управління є створення найсприятливіших умов для формування виконавчої влади, що відповідає інтересам громадян, суспільства й держави. В межах головної мети досягаються інші, конкретніші цілі, сутність яких зводиться до встановлення принципів і форм, юридичного закріплення змісту управлінської діяльності. Сюди включають: розв’язання питань стосовно системи й структури органів управління, залежно від їх функціонального призначення; розмежування компетенції між ними; встановлення їх завдань, функцій, прав та обов’язків; урегулювання правових форм взаємодії вищих і нижчих ланок адміністративної системи; вибір оптимальних методів управлінської діяльності та форм їх реалізації. Єдності цілей, що стоять перед органами виконавчої влади, досягають за допомогою правових норм, єдиної правової природи органів управління та характеру виконуваних ними функцій.

Конструкція систем органів, що здійснюють державне управління, значною мірою залежить і від сфери, де здійснюється управління. Децентралізація управління в соціальній і культурній сферах менша, ніж у економіці. Щодо адміністративно-політичної діяльності, то тут може йтися не про децентралізацію, а про різний рівень централізації, оскільки вона характеризується високим ступенем і в управлінні обороною, закордонними справами, і в управлінні установами й організаціями, підвідомчими Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ тощо.

Від цих та інших чинників залежать вибір принципу організації апарату органів управління, його структурних підрозділів, їх правовий статус, зв’язок між суб’єктами управління. За значної різноманітності структурних підрозділів (головні управління, управління, департаменти, відділи, сектори, центри, ради, секретаріати та ін.) управлінські зв’язки зводять до відносин загального, безпосереднього, прямого й оперативного підпорядкування.

Загальне підпорядкування виражається в тому, що повноваження вищого органу не зосереджено на конкретних питаннях керівництва підпорядкованими йому об’єктами. Загальне керівництво здійснюють шляхом встановлення правил діяльності, її координації, проведення контролю (нагляду). Таке підпорядкування означає фактичну підвідомчість об’єкта суб’єкту. Прикладом загального підпорядкування можуть бути відносини між відповідним міністерством і промисловим підприємством під час здійснення господарської діяльності.

Безпосереднє підпорядкування обумовлено значними організаційними та правовими зв’язками, відсутністю проміжних ланок, розв’язанням кадрових питань, питань дисциплінарної відповідальності, скасуванням актів чи їх зміною. За безпосереднього підпорядкування об’єкт перебуває у віданні суб’єкта управління.

Пряме підпорядкування передбачає безпосередні відносини між керівником і підлеглим, вищим і нижчим органами. Таке підпорядкування тісно пов’язано з безпосереднім і випливає з нього.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність одного суб’єкта від іншого тільки з конкретних питань і не-підпорядкованість йому в інших формах. Під час виконання обов’язків щодо охорони громадського порядку й громадської безпеки службовці органів внутрішніх справ, які не входять до складу міліції, перебувають у оперативному підпорядкуванні міліції, користуються всіма відповідними перевагами та несуть обов’язки працівників міліції.

У сфері державного управління зберігаються і відносини подвійного підпорядкування. Сутність його полягає в тому, що стосовно цього органу (як правило, нижчого) два органи (вищі) мають вирішальні повноваження з будь-яких питань. Подвійне підпорядкування суб’єкта управління по вертикалі й горизонталі ґрунтується на розмежуванні предметів і повноважень спільного відання. При цьому орган даного рівня й вищий орган мають із відповідних питань юридично-владні повноваження щодо конкретного суб’єкта, наприклад, обласна державна адміністрація в особі її голови й Міністерство юстиції щодо обласного управління юстиції.

Проте головне призначення органів управління — це здійснення в інтересах галузі чи сфери, її підприємств, установ і організацій функцій координації та регулювання діяльності. Відповідно до цих вимог мають формуватися системи управління.

§ 2. Правові засади організації державного управління

Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання й здійснення яких її має бути пристосовано. У зв’язку з цим важко уявити єдиний нормативно-правовий акт, яким у повному обсязі було б урегульовано всі питання управління в економіці, соціально-культурній сфері й адміністративно-політичній діяльності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства тощо) неодноразово обговорювалися в спеціальній літературі, на науково-практичних конференціях, різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та систематизації законодавства в галузі державного управління.

У Концепції адміністративної реформи України цілком обґрунтовано зазначено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно й у одному акті об’єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або «книг»), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними «Кодексами».